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2021.11.29 コラム

軍の支配強まるスーダン、エコノミック・ステイトクラフトと予防外交に活路
一般財団法人アジア・パシフィック・イニシアティブ(API)主任研究員 相良祥之

相良祥之

スーダンで11月21日、軍に拘束されていたハムドゥク首相が解放された。スーダンでは軍民共同の統治機構である主権評議会が首相を任命する。その議長を務めるブルハン将軍は10月25日に非常事態宣言を発令し、主権評議会および文民主導の暫定政権を解散、ハムドゥク首相をはじめ文民の閣僚や政治家を拘束していた。ブルハン将軍は国軍のトップも務めており、これは実質的に軍によるクーデターであった。ハムドゥク首相の軟禁が続く中、クーデターに反対する市民はデモに繰り出した。治安部隊は抗議デモを武力で制圧し、40人以上の市民が命を落とした。

4週間の自宅軟禁を解かれたハムドゥク首相は、ブルハン議長との間で11月21日、新たな統治形態に関する政治合意に署名した。その模様はテレビで放送された。署名式においてハムドゥク首相は、デモに参加する若者がこれ以上、血を流し犠牲になるべきでなく、その活力が国の発展のために使われるべきだと訴えた。苦渋の判断を下した様子がうかがえた。しかし民主化勢力はハムドゥク首相がブルハン議長と署名した合意を認めず、デモを続ける意向だ。

スーダンでは過去にもクーデターが繰り返され、軍による支配が続いてきた。なかでも、1989年にクーデターで政権奪取したバシール大統領による独裁は30年間近く続いた。経済危機と物価の高騰により苦境にあえぐ国民の声に押され、2019年、バシール政権は崩壊し、軍民共同の暫定政権が発足した。それから2年後に発生したこの4週間の危機をスーダン史上最短のクーデターと評する声もある。

しかし、スーダンで起きた今回のクーデターは、これで終わりなのだろうか。そして、なぜ4週間でハムドゥク首相は復職したのだろうか。

背景にあるのは2019年まで続いたバシール前大統領の独裁と、長い制裁にさらされてきた脆弱なスーダン経済である。米国のバイデン政権は経済的な圧力、すなわちエコノミック・ステイトクラフトを機動的に活用しつつ、周辺国と地域機構を巻き込んだ予防外交(preventive diplomacy)を展開し、スーダンの民主化をふたたび軌道に乗せようとしている。

1.バシール前大統領の独裁と、その崩壊

バシール前大統領は、軍とイスラム主義政党を組み合わせた独裁体制を続けた。反政府勢力に対しては、軍や民兵を動員し、牧畜民と農耕民など部族対立を政治化し、空爆もいとわず徹底的に弾圧した。その結果、スーダン全土で深刻な内戦が続き、多くの市民が犠牲になった。

20年以上の内戦を経て2011年に南スーダンが分離独立した後も、西のダルフール、南の国境地帯、さらに東部でも内戦を抱えていた。かつてスーダンの政府収入の半分以上、輸出の95%を占めていたのは石油だった。しかし石油の油田は、いまの南スーダンに集中していた。南スーダン独立によりスーダンは政府収入の大半を失い深刻な財政難に陥った。長年の内戦により欧米から厳しい制裁を課されていたスーダン経済は、さらに悪化した。毎年のインフレ率は20%を超えた。外貨が枯渇し、ガソリンの値段も上がる一方だった。

2018年12月、政府は人々の主食であるパンの補助金も出せなくなり、パンの値段は3倍に跳ね上がった。燃料や医薬品も手に入りにくくなった。これを機に民衆は立ち上がり、バシール前大統領の退陣を求める抗議デモが全土で巻き起こった。

2019年4月、軍はバシールに見切りをつけ、その身柄を拘束した。ここに約30年続いたバシール政権は終焉した。しかし、民衆はデモをやめなかった。軍が暫定軍事評議会(TMC: Transitional Military Council)を設立し、TMCがスーダンを統治すると発表したからだ。これは軍によるクーデターの再来を意味していた。TMCの議長には陸軍のブルハン将軍が、副議長には治安部隊RSF(Rapid Support Forces)のモハメド・ハムダン・ダガロ司令官(通称:ヘメッティ)が就任した。RSFは、ダルフールで村を焼き払い虐殺を繰り返していた民兵組織ジャンジャウィードを母体とした、政府の治安部隊である。

市民は、首都ハルツームの軍本部の近くで座り込みの非暴力・不服従デモを続けた。これに対し、軍とRSFは銃と刃物でデモ隊を襲い、120人以上が犠牲になった。

それでも市民はあきらめなかった。民主化勢力の「自由と変革勢力」(FFC: Forces for Freedom and Change)はTMCとの間で、アフリカ連合(AU)と東アフリカの地域機構であるIGAD、エチオピア、そして国連事務局の仲介の下、権力分有による統治に向け交渉を続けた。

そして2019年8月、FFCとTMCは暫定的な統治機構の設立に関する「政治合意」と「憲法宣言」文書に署名した。スーダンに以前からあった主権評議会(Sovereign Council)は、軍人と文民によるものへ再構成された。スーダンの統治機構は軍のTMCから、軍民合同の主権評議会へ移ることとなった。ただし、主権評議会の議長はTMC議長であったブルハン将軍、副議長もTMC副議長であったヘメッティが横滑りで就任した。2019年9月、主権評議会はFFCが推挙したハムドゥク氏を首相に任命した。

軍と民主化勢力が共同で統治する、もろい暫定政府が発足した。

2.主権評議会議長の文民への移行を待てなかった軍と治安部門

暫定政権は文民のハムドゥク首相が率いることになったが、重要なのは、主権評議会が首相を任命する権限を持ったことだ。主権評議会議長は国家元首も兼ねる。「憲法宣言」では、最初21か月間は軍(ブルハン将軍)が議長を務めたあと、残り18か月間は文民が議長を務め、2023年に総選挙を実施し、計39か月間をかけて民政移管を目指すことになっていた。主権評議会の軍から文民への移行時期は2021年5月が予定されていた。

暫定政府は、国内の和平を最優先課題とした。スーダン西部のダルフールや南スーダンとの国境地帯で続いていた内戦の終結を目指し、対話が進んだ。南スーダン政府が仲介し2020年10月3日にスーダン暫定政府と反政府武装勢力(SRF及びSLM-MM)の間で「ジュバ和平合意」が署名された。より包括的なスーダン政府とすべく、武装勢力が参加した新たな内閣と主権評議会が発足した。しかし、このジュバ和平合意で、憲法宣言が定めていた39か月間の移行期間がリセットされてしまった。主権評議会議長を文民に握らせたくない軍の意向が、この機に乗じて反映されたものと考えられる。

その後、民主化勢力は主権評議会の議長を2021年11月に軍から文民へ移行するよう要求していた。結局、ブルハン議長はそれを待たず、10月に主権評議会を解散してしまった。ブルハン議長は11月に主権評議会を改組し、議長は軍が務めることとし、軍主導の統治機構に先祖帰りしてしまった。

つまり、10月25日に発生し4週間で終わった今回のクーデターによって、主権評議会の主導権を軍が握り続けることとなり、統治における軍の支配力は高まった。軍と治安部隊の一部は、文民に統治を譲り渡すことで、過去の所業についてジェノサイドや人道に対する罪、戦争犯罪の容疑で訴追されることを恐れている。復職したハムドゥク首相は新たな暫定政権を組閣し、改めて行政を主導すると見られているが、主権評議会ではブルハン議長が引き続き、にらみを利かせる。その構図が、これからも続く。

それではスーダンの民政移管への歩みも、これで終わりかと言えば、おそらく違う。ハムドゥク首相が4週間で解放されたという事実は、スーダンの民主化にわずかな希望を残している。

3.エコノミック・ステイトクラフト

軍の影響力が強い暫定統治とあわせてスーダンで変わっていないことがある。経済の苦境が続いていることだ。1993年に米国のテロ支援国家リストに指定されたことを皮切りに、スーダンには厳しい輸出入禁止措置と金融制裁が課されていた。2016年にスーダン政府と反政府武装勢力との停戦が持続したことから、米国は、オバマ政権の末期に制裁の一部解除を暫定決定した。ただし、その前向きな動きが続くか見極めるため、最終判断はトランプ政権に持ち越された。トランプ政権は2017年10月に制裁を一部解除したが、テロ支援国家リスト指定からの解除は見送った。

制裁の一部解除が、ただちに経済発展を意味するわけではない。テロ支援国家リスト指定が続いていたため、企業にとってはスーダンにおける米ドルでの取引にリスクが残っていた。盤石と見られていたバシール政権が2019年に突如倒れたことで、制裁の全面解除が期待された。しかし、軍民共同の暫定統治が始まっても制裁解除はなかなか進展しなかった。トランプ政権は2020年12月になってようやく、約27年も続いてきたテロ支援国家リスト指定からの解除を決定した。背景にあったのは、米国が仲介して進めていたイスラエルとの国交正常化にスーダンが合意したことだった。

悲願の制裁解除を達成したスーダンだったが、そのころには新型コロナ感染症が世界を席巻していた。コロナ感染拡大という打撃を受け2020年のインフレ率は111%を記録した(世界銀行)。世界で二番目の異常な高さであった。

しかも、長年にわたる経済制裁を経験してきたスーダンのビジネス環境は厳しい。物流インフラや金融インフラにも課題が多い。欧米が制裁をかけていた1990年代、中国がアフリカで最初に石油開発を進めたのはスーダンだった。しかし異常なインフレと厳しいビジネス環境のため、スーダンを去った中国企業も多い。

南スーダンに油田を手渡したスーダンが、外貨獲得のため進めてきたのが金の採掘である。輸出品トップは金、原油、ゴマなど農産品、そして羊など家畜である。金は輸出総額の3割を占め、その輸出はアラブ首長国連邦に集中している。金の採掘はダルフールで盛んである。しかし近年は金鉱をめぐって内戦や民間人への襲撃が起きており、政府側の民兵が関与していたという疑念も晴れていない。脆弱な経済構造は変わっていない。

2019年にバシールを追い落としたのは経済的な苦境により声を上げた学生や若者だったが、制裁が解除されても、人々の生活はよくならなかった。

むしろ、バシール政権の頃のように軍が再び統治し国を安定させるべきと求めるデモも起き始めた。そうした声に勢いづけられ、今年9月には軍の一部によるクーデター未遂事件が起きていた。これに反発する民主化勢力のデモも激しくなり、首都ハルツームは緊張の度合いを強めていた。10月のクーデターは、そうした状況下で起きた。

軍が支配を強めるスーダンだが、脆弱な経済が急所であることは変わっていない。米国のバイデン政権は、そこを突いた。

10月25日のクーデター直後、アメリカ国務省は拘束された政治家の即時解放、文民主導の暫定政府を完全に回復させることを求め、予定されていた7億ドル(約800億円)の経済支援の凍結をすぐさま発表した。さらに世銀も約20億ドル(約2,300億円)規模で予定していた融資を停止した。これに協調してフランスも、5月に各国が合意した140億ドルの債務救済策を、政治交渉に進展があるまで凍結する方法を検討している。

経済を「力の資源」として利用する政策をエコノミック・ステイトクラフトという。その技法のひとつが援助停止である。スーダンに対するエコノミック・ステイトクラフトは、ブルハン議長を含め軍に一定の効果があったようである。バイデン政権は8月にもアフガニスタンにおけるタリバンのカブール制圧に際し、即座に援助停止に踏み切った。タリバンにはあまり響かなかったようだが、バシール政権の顛末を見ていたスーダンの軍は、経済が安定した統治の土台であることをよくわかっていたのだろう。ブルハン議長は「ハムドゥク首相の身の安全に危険があったため安全な場所に保護している、クーデターではない」などと主張し始めた。11月に入るとさらにトーンダウンしていった。

4.周辺国や地域機構を巻き込んだ予防外交

エコノミック・ステイトクラフトとあわせて米国が展開しているのが、軍や治安部隊の後ろ盾と見られているエジプトやサウジアラビアなどアラブ諸国への働きかけ、そしてエチオピアなど地域大国やAU、IGADなど地域機構との連携だ。ブリンケン国務長官はスーダン情勢に関し、こうした国々や地域機構とたびたび電話会談を実施している。

バイデン政権は従来から、スーダンやエチオピア、ソマリアを含むアフリカ東部の「アフリカの角」地域での予防外交を活発化させていた。その中心で活躍しているのが米国「アフリカの角」担当特使のジェフリー・フェルトマンである。フェルトマン米国特使は長年、中東と北アフリカ外交に携わりレバノン大使を経て、オバマ政権で中東担当国務次官補を務めた。その後、国連事務次長として国連政務局(当時)を率いた。国連事務次長の際には、イラク、イエメン、ソマリアなど世界の紛争における和平調停と紛争予防、西アフリカや中央アフリカで頻発していた政変時の危機管理を国連事務局で主導した。

フェルトマン米国特使が10月23日にハルツームでブルハン議長とハムドゥク首相と会談し、民政移管プロセスを進めるよう働きかけた直後、クーデターが発生した。フェルトマン特使は、ブルハン議長がスーダンの人々の民主化への願いを「裏切った」と、厳しく非難した。同時にAUやIGAD、エチオピア、現地で活動する国連スーダン統合移行支援ミッション(UNITAMS)とも連携し、巧みな外交を展開していると見られている。AUはスーダンを締め出し、国連安全保障理事会は軍に対し文民主導の暫定政府を回復させるよう求めた。

結果的に、主権評議会における軍の支配力は強まったが、ハムドゥク首相は4週間で復職した。スーダンでは2023年に総選挙が予定されており、ハムドゥク首相はそれまで暫定政権を率いる予定である。世界を見渡せば、ミャンマーではクーデター後に軍政がアウン・サン・スー・チーら文民を拘束し続けている。アフガニスタンではタリバンが国民の食料危機に真剣に取り組まず劣悪な統治を続けている。スーダンは、ミャンマーやアフガニスタンとは違う道を歩みつつある。

今後、国際社会はスーダンにどう向き合うべきか。大切なことは、スーダンがバシール前政権のような民衆への苛烈な統治と、それに対する欧米の厳しい制裁に逆戻りすることがないよう、エコノミック・ステイトクラフトと予防外交を巧みに組み合わせながら、スーダンの民政移管への歩みを支えることである。それは民主主義や人権を外交の柱に据えているバイデン外交にとっても大きな試金石である。経済制裁、なかでも金融制裁に踏み切ってしまうと、一般市民の痛みも大きい。いまのミャンマーやアフガニスタンでは、エコノミック・ステイトクラフトも、外交も、なかなか成果をあげられていない。スーダンでは、それらが効いている兆しがある。

人権や民主主義を外交のスローガンとして掲げるだけでは、自らの命を顧みずデモを続ける若者たちを失望させるだけだ。スーダンの厳しい現状に、希望を見出していきたい。外交は、そのために具体的な役割を果たしていくべきだろう。

提供:Sudan Transitional Sovereign Council/AP/アフロ

相良祥之

一般財団法人アジア・パシフィック・イニシアティブ(API)主任研究員。国連・外務省・IT企業で国際政治や危機管理の実務に携わり、2020年から現職。研究分野は国際公共政策、国際紛争、新型コロナ対策やワクチン外交など健康安全保障、経済安全保障、制裁、サイバー、新興技術。2020年前半の日本のコロナ対応を検証した「コロナ民間臨調」で事務局をつとめ、報告書では国境管理(水際対策)、官邸、治療薬・ワクチンに関する章で共著者。慶應義塾大学法学部卒、東京大学公共政策大学院修了。ツイッター:https://twitter.com/Yoshi_Sagara