2021.09.22
安全保障
カブール陥落後、日本に関わりを持つ多くのアフガニスタン人が現地に取り残された。他方で、米国や英国などNATO加盟国、そして韓国も、多くの自国民とアフガン人協力者を退避させた。この成否を分けたものは何だったのだろうか。また将来、台湾や朝鮮半島をめぐる有事でも予想される邦人や現地協力者の退避に備え、今回の退避オペレーションから、何を、どう学ぶべきだろうか。
１．アフガン退避オペレーション
世界でカブールほど危険な首都はない。2020年後半は毎週のように市内で自爆テロや爆発があり、多くの民間人が犠牲になった。アフガン政府要人や外国人が市内を移動する際は、常にこうした攻撃に遭遇するリスクにさらされていた。また車で移動する際には爆発物が仕掛けられていないか、ガレージを出た途端に攻撃を受けないか警戒する必要もあった。カブールで勤務する外交官や国際機関職員は、長年、こうした極めて厳しい環境で勤務してきた。
そうしたなか8月15日にカブールが陥落した。日本政府は米国との覚書により、米軍機に余裕があれば大使館職員を同乗させ退避させられることになっていた。米軍ヘリの上空からの護衛（エアカバー）を受け、大使館の日本人職員12名をなんとか空港に向かわせることができた。しかし空港の敷地内には入れたものの、そこから米軍機が離発着する地点までが遠かった。滑走路には群衆が押し寄せていた。結局、大使館員は空港内に宿泊し、待機することになる。NHKの報道によれば、その時イスタンブールにいた岡田隆・駐アフガニスタン大使が英国のローリー・ブリストウ駐アフガニスタン大使に要請し、英国軍の輸送機により大使館員12名をドバイに退避させることができた。タリバンがカブールに入域し情勢が混沌とする中、日本人職員に被害を出さず、タリバンの人質として拘束されることもなく、事前に準備していた米軍機での退避の代わりに、英国と連携し英国軍機で退避させたこと自体は、一定の評価がなされるべきであろう。
しかし、日本と関わりを持ち国外退避を希望する多くのアフガニスタンの人々が残っていた。日本の大使館や国際協力機構（JICA）事務所で現地職員として勤務し、退避を希望するアフガニスタン人は数十名、その家族を含めると数百名規模と見られている。さらに日本の大学院に留学後、アフガニスタン共和国政府の政府幹部や行政官、大学教授など、アフガニスタンの復興と発展のため活躍されていた方々は1,000人を超える。日本政府はそのうち約500人を自衛隊機で輸送させようと試みた。
8月23日、C-2輸送機とC-130H輸送機の派遣を決定し隣国パキスタンへ派遣した。8月26日には、退避を希望する邦人2名とアフガニスタン人約500名のためバス27台を用意し、カブール国際空港へ向かう準備を整えていた。しかし不運なことに、その直後、空港付近でIS-K（イスラム国ホラーサーン州）の自爆テロ攻撃が発生する。バスに乗った邦人とアフガン人は、自衛隊機までたどり着けなかった。このテロ事件後、タリバンはアフガニスタン人を出国させない方針に転換した。タリバンは、対外的には一緒にアフガニスタンを再建してほしいと述べていたが、その本心はIS-Kの関係者が逃亡することを阻止したかったのかもしれない。いずれにせよ、これで日本に関わりがあるアフガン人も退避することができなくなってしまった。自衛隊機での退避を希望した邦人1名と、空港内で活動するためカブールに戻ってきていた日本大使館員や防衛省・自衛隊の職員を乗せ、C-130はパキスタンへと向かった。
日本政府の活動を現場で支え、国外退避を希望するアフガニスタン人が今回、多く取り残された。この現状に一番無念さを感じているのは、退避できた大使館員やJICA事務所の日本人職員だろう。
どの国の大使館や国連、開発・人道支援機関も、通訳、現地の事情に通じたローカルスタッフ、運転手、警護など、現地職員の協力がなければ仕事はできない。さらにカブールなど治安の悪い地域ではオフィスの隣に宿舎や食堂などを併設し、高い壁で周囲を囲ったコンパウンドといわれる敷地内で生活することになる。ここでは食堂の調理人、清掃員なども現地職員である。ともに断食し、日没後の食事「イフタール」に招かれることもある。みな、仲間なのだ。
タリバンは、アフガニスタンから「占領者」たる駐留外国軍の撤退、そして米国の傀儡（かいらい）と見ていたアフガニスタン共和国の歴代政権の打倒を目指し、外国人や政府要人をターゲットに残虐なテロを続けてきた。市民を巻き添えにすることにも、ためらいはなかった。
タリバンがカブールに迫る中、日本政府の活動を支えてきたアフガン人は身の危険を感じ、怯えていた。そうした声は東京のJICA本部や外務省にも伝わっていた。だからこそ、日本政府は8月初頭から日本人やアフガン人現地職員や家族の退避と大使館撤収の計画を整え、8月18日までには退避する計画を立てていた。
ただし、そこで手段として想定されていたのは自衛隊機ではない。チャーター機であった。
２．武漢と南スーダンの退避オペレーション
チャーター機でも邦人退避オペレーションは遂行できる。2020年1月、日本政府は武漢に取り残された邦人等を退避させるべくチャーター機を飛ばした。
武漢で新型コロナ感染症が拡大し、ロックダウンにより邦人やその家族は身動きが取れなくなった。それまで日本政府は厚労省の感染症に関する情報や、JETRO武漢事務所や現地の日本商工会の情報に基づき、外務省主導で対応を進めていた。しかし武漢が封鎖されると、官邸で安倍晋三首相（当時）のもと総理連絡会議が開催され、沖田芳樹内閣危機管理監を中心に邦人保護チームが編成された。そして政府は全日空（ANA）のチャーター機を派遣し、邦人を退避させた。日本のチャーター機第一便は、米国と並んで最も早いタイミングで武漢空港に着陸できた救援機となった。さらに、武漢へのチャーター機派遣を試みていた30か国近い国々のうち、その後3日連続でチャーター機を飛ばすことができたのは日本だけだった。
さらに、自衛隊機を派遣して邦人および外国人を退避させた事例もある。
2016年7月7日、南スーダン首都のジュバで政府軍と反主流派要員が衝突した。日本政府はここでも退避オペレーションを実施した。衝突の発生直後から、大使館は外務本省やJICA事務所と連携しながらフライトを調整した。7月11日の晩に政府軍と反主流派の間で敵対行為の停止が合意され、事態が沈静化し始めた。7月13日午前、現地の日本大使館は南スーダン政府軍の警護を得つつ、ジュバ市内各所から空港まで邦人等を陸送した。そして同日午後、JICAが手配したチャーター便で在留邦人40名及び日本の支援事業に携わる外国人、合わせて約90名がナイロビに退避した。同じころ東京では邦人退避を支援するため航空自衛隊のC-130H輸送機の派遣が決定されていた。7月14日、前日の邦人等退避オペレーションを支援した大使館員4名が、日本から派遣されたＣ-130H輸送機でジブチに退避した。当時は自衛隊がPKOの国連南スーダン共和国ミッション（UNMISS）へ派遣されていた時期である。邦人等の退避を見届けた大使および数名の大使館員はジュバに留まり、UNMISS日本隊宿営地に移動し、現地で情報収集や調整業務に従事した。一週間ほど経ち、ジュバの状況が相当沈静化したことを確認したうえで、館員は大使館事務所・宿舎に帰還し、通常業務を再開した。
３．NATO加盟国や韓国と、日本
一般的に、こうした退避オペレーションはNEO (Non-combatant Evacuation Operation)と呼ばれる。今回のアフガニスタンからのNEOはバイデン大統領が述べたとおり「史上最大規模かつ最も困難な空輸」となった。武漢と違って、反政府武装勢力であるタリバンが首都に進攻してガニ政権が崩壊し、とても安全が確保されているとは言えない状況でのオペレーションだった。また南スーダンと違ってカブールはタリバンに制圧されており、アフガン政府軍や治安部隊による警護も期待できなかった。それでも、米軍は機動的にカブール国際空港と航空管制をおさえ、退避を開始した。そして米欧などNATO加盟国は自国民及びアフガニスタン人協力者など数千人から数万人規模の退避を実現させた。
NATO加盟国だけではない。韓国もC-130J 輸送機を派遣し、8月25日までに在アフガニスタン韓国大使館の現地職員ら390名を退避させることができた。
日本も翌26日、退避を希望する邦人とアフガニスタン人をバスに乗せ空港に向かわせようとしたが、IS-Kのテロが発生し、退避は実現させられなかった。
ここで韓国と日本との「1日の差」が悔やまれるわけだが、実は韓国には日本と異なる点がひとつあった。
韓国はアフガニスタンに2001年から部隊を派遣し、カブールからの空輸を担当していた。9.11の直後、2001年10月7日、米国主導でアルカイダ及びタリバン政権をターゲットにした「不朽の自由作戦」が始まった。これに先立ち当時の金大中政権は空・海の輸送支援や医療支援団の派遣により支援することを決めた。韓国空軍輸送支援団は2001年12月28日から2003年の年末まで、韓国、シンガポール、インド洋の英領ディエゴガルシア島を結ぶ定期便を運航した。C-130輸送機を2機、76名を投入し、米太平洋軍（当時）の作戦区域内で米軍物資310トン、兵員600名を輸送した。
米国、英国、ドイツ、フランス、イタリア、カナダ、豪州、トルコ、そして韓国は、アフガニスタン国内に部隊派遣を行ってきた。こうした国々の軍はアフガニスタンやカブールに土地勘があった。
日本もインド洋における給油など補給支援活動で「不朽の自由作戦」を支援した。洋上の困難なオペレーションであり、日本の安全保障政策において大きなマイルストーンとなる出来事だった。ただし南スーダンのような規模でアフガン国内に自衛隊の部隊を派遣していたわけではない。自衛隊の国際平和協力活動として世界中から高い評価を受けてきたのは、施設部隊によるインフラ整備や建設などである。そうした日本の比較優位がアフガン国内で発揮されることはなかった。これまで日本政府のアフガニスタン国内での活動は、大使館員やJICA職員などシビリアン（文民）による人道・復興支援が中心だった。そうしたシビリアンの安全は自衛隊ではなく、警備会社に委ねられていた。
４．成否を分けた紛争国の「相場観」
今回のアフガン退避オペレーションで、NATO加盟国や韓国が自国民のみならずアフガニスタンの協力者も含め退避を実施できた一方で、日本はアフガン人協力者を退避させられなかった。その成否を分けたのは、米欧などNATO加盟国や韓国と比べた時、日本が国家として、アフガニスタンという紛争国の「相場観」を欠いていたためではなかったか。
武漢にはチャーター機が派遣できた。南スーダンには自衛隊がPKOとして展開していたし、衝突から数日後には事態が鎮静化し始めた。しかしアフガニスタンでは反政府武装勢力タリバンが首都カブールを瞬く間に制圧し、群衆が国際空港の滑走路まで押し寄せた。ここで日本ができたことは、米英の支援を受けつつ大使館員を一時退避させること、まずはそれが精一杯だった。しかし米国をはじめ各国は、国家として、この危機にほぼ共通した相場観を持って対応したように見える。つまり、8月末の米軍撤退期限は迫っており、タリバンがカブールを制圧し混迷が深まる中、時間が経てば状況はさらに悪化する。しかも混乱に乗じてIS-Kがテロ攻撃を仕掛けてくるのも時間の問題だろう。カブールの土地勘に基づく、そうした相場観があったのではないか。だからこそ、いち早く自国軍の輸送機を展開し、自国民およびアフガン人協力者の退避に動いた。
日本も現場では同様の相場観を持っていたのかもしれない。カブール陥落が迫る中、東京では外務省と防衛省が連携を続け、8月14日には自衛隊機派遣も検討されていたという。しかし急転直下、8月15日のカブール陥落という現実を目の当たりにし、その検討は止まってしまった。足かせとなったのは自衛隊機派遣の要件である厳しい法的制約だった。在外邦人等の輸送について定めた自衛隊法84条の4は「輸送を安全に実施することができると認めるとき」でなければ自衛隊機の派遣を認めていない。カブール国際空港では離陸する軍用機につかまって振り落とされる人々まで出ていた。これでは、とても自衛隊法が求める「安全」が確保されているとは言い難い。そう政府内で判断されても仕方ない状況が生じていた。しかも、もし派遣された要員に万が一のことがあれば、政府が国会で追及を受けることは間違いなく、支持率の下落が続いていた菅政権には大きな痛手となっていただろう。政治的にも慎重な判断を余儀なくされた。
しかし、「安全」でなければ邦人や現地の協力者を退避させられないという現行法のままでは、将来、台湾や朝鮮半島をめぐり起こり得る有事において、政府はふたたび慎重になり、最悪、立ちすくんでしまうのではないか。これまで自衛隊は内閣官房、外務省などと連携し「在外邦人等保護措置訓練」を実施してきた。派遣に備え待機部隊もあらかじめ指定していた。有事において邦人、そしてかけがえのない仲間である現地の人々を救出するため、自衛隊機を展開する退避オペレーションが、より機動的に実施できるよう、自衛隊法や運用の見直しが必要であろう。
５．アフガン人現地職員の退避が外交に及ぼすインパクト
日本という平和な島国で、戦争のリアリティを感じることは少ない。銃声を聞くことはもちろん、街中で銃を見ることは、まずない。紛争地を経験した人も少ない。難民も少ない。紛争国の現地職員や通訳の重要性や、ひとたび政府が崩壊すれば彼らが命の危険にさらされる現実について、今回をきっかけに知った人も多いのではないか。カブール陥落前に、邦人はともかく、何としてでも日本に関わりのあるアフガン人も救出しなければという思いを持つ人は限られていた。
現行の自衛隊法では、退避を希望する日本人が一人もいない場合、現地の協力者等のみを退避させることはできない。しかし、危機時に現地職員など協力者を退避させられないことは人道的に問題があるのみならず、国益を損なう。現地職員にすれば、日本政府は有事に助けてくれないのではないか、見捨てられるのではないかとの不安を持つからである。紛争国で現地職員の協力が得られなければ、日本の活動は大きく制約される。
G7のうち日本以外の6か国、そしてトルコや湾岸諸国が大使館の現地職員など多くのアフガン人を退避させ、日本が後手に回ったことは、これからのアフガニスタンをめぐる外交にもボディブローのように効いてくるだろう。9月6日、米国のブリンケン国務長官はオースティン国防長官とともにカタールを訪問し、退避オペレーションへの協力に謝意を示した。さらに9月8日、ブリンケン国務長官はドイツのラムシュタイン米空軍基地を訪れ、マース独外相とともに、アフガン情勢をめぐるオンライン閣僚会合を共催した。22か国の外相とEU外務・安全保障上級代表、NATO事務総長、国連事務次長が出席した。トランプ政権はドイツの駐留米軍を大幅に削減する方針を示していたが、その時から一転、アフガン退避を機に、米独外相が共催したこの会合は、米独関係の深まりを象徴する出来事となった。
さらに、この会合はアフガンからの出国を希望する人々が安全に移動できるよう、タリバン、そしてアフガンに残された人々に対してもメッセージを発信する機会となった。振り返れば2001年11月、当時のタリバン政権が崩壊したあと、ドイツは和平会議を誘致した。これを米国や隣国など周辺国が支持し、アフガン国内の北部連合や亡命アフガン人組織も巻き込んで、ドイツ政府はボン和平会議を開催した。ドイツは「議論の場を主催する力（convening power）」を発揮した。最近のアフガン情勢をめぐるドイツを見ると、当時の動きが思い出される。このようにアフガニスタンをめぐる外交は活発に動いている。また、アフガン内政やタリバンの動向、IS-Kによるタリバンを狙った攻撃などに関する情報収集と分析も大切である。アフガンから欧米や湾岸諸国へ退避した各国の現地職員は、引き続き情報分析や外交を支えているのだろう。
また、すでにジャーナリストや国連職員が、一時退避先からカブールに戻り始めている。国連の幹部も次々とカブールを訪問している。アフガニスタンをめぐる外交や人道支援、メディアの動きが活発だ。日本大使館も、いまは臨時事務所をドーハに構えているが、そのうちカブールに戻ることになるだろう。カブールには、危険を承知でアフガニスタンに残り、日本のために引き続き働きたいというアフガン人職員もいるだろう。一方で、一刻も早く退避したい、あるいは家族だけでも退避させてほしいと願う人も多いはずだ。そうした現地職員の声に応えることができなければ、日本政府が築いてきた信頼も失われてしまう。カブールでは商用機のフライトが再開しつつあるものの、多くのアフガン人の出国が、いまだ認められていない。日本政府のみならずオールジャパンで、退避が実現できるよう、地道な努力を続けていく必要がある。
６．今こそ検証を
米国ではカブール陥落直後から、記者や議会がバイデン政権に対して見通しの甘さを追及してきた。そのたびに政府高官が言及していたのが、検証の必要性である。サリバン大統領補佐官（国家安全保障担当）は ”hot wash”、ミリー統合参謀本部議長は ”after action review” を実施する方針だと繰り返し述べた。いずれもアフター・アクション・レビュー、つまり検証を意味する。早速、米議会ではアフガニスタンからの米軍撤退について検証が始まった。下院は9月13日に5時間超、上院は9月14日に3時間半超、ブリンケン国務長官を招いて公聴会を開いた。
日本では防衛省・自衛隊が今回の任務について検証すると公表している。また茂木外務大臣も9月3日の記者会見で、アフガン人の退避支援とともに、検証の必要性に言及している。しかし有事のNEOは、政府一丸となって取り組むべき危機対応である。官邸、外務省、防衛省・自衛隊、内閣官房など関係省庁も参加する、包括的な検証が必要であろう。
検証で重要なことは、決して責任追及の場にしないことである。善玉・悪玉の構図を描くのではなく、クリティカル・レビューを行う。退避オペレーションに関与した当事者の声をできるだけ網羅的に集める。あくまで証拠に基づき、実証主義の精神に徹する。検証で一般的に問われる項目は、大きく以下の4つである。
（１）事前に、何が起こると予想されていたか
（２）実際に起こったことは何か
（３）うまくいったことは何か、それはなぜか（好事例）
（４）何が、どのように改善されるべきか（教訓、提言）
「喉元過ぎれば熱さを忘れる」では、現場が奮闘した経験はすぐに風化していく。国家として紛争国や有事の相場観を養うこともできない。アフガン退避をめぐる意思決定の背景を丁寧に紐解き、建設的な検証を行うことは、我が国の危機管理のためにも大切である。
写真：AP/アフロ
参考文献
紀谷昌彦『南スーダンに平和をつくる』ちくま新書、2019年。
「武漢からの邦人救出と水際対策強化」『新型コロナ対応・民間臨時調査会（コロナ民間臨調）会調査・検証報告書』ディスカヴァー・トゥエンティワン、2020年。
室岡鉄夫「韓国軍の国際平和協力活動—湾岸戦争から国連PKO参加法の成立まで」『防衛研究所紀要』第13巻第2号(2011年1月)。
執筆者プロフィール
相良祥之
一般財団法人アジア・パシフィック・イニシアティブ（API）主任研究員。国連・外務省・IT企業で国際政治や危機管理の実務に携わり、2020年から現職。研究分野は国際公共政策、国際紛争、新型コロナ対策やワクチン外交など健康安全保障、経済安全保障、制裁、サイバー、新興技術。2020年前半の日本のコロナ対応を検証した「コロナ民間臨調」で事務局をつとめ、報告書では国境管理（水際対策）、官邸、治療薬・ワクチンに関する章で共著者。慶應義塾大学法学部卒、東京大学公共政策大学院修了。ツイッター：https://twitter.com/Yoshi_Sagara
