2023.01.17
外交・安全保障
2022年10月4日午前7時27分（日本時間）ころ、北朝鮮は弾道ミサイル1発を発射した。ミサイルは青森県上空を通過し、およそ4600キロ飛行して日本のEEZ（排他的経済水域）の外側、太平洋に落下したとみられる。北朝鮮の弾道ミサイルが日本の上空を通過するのは5年ぶりで、日本政府はJアラート（全国瞬時警報システム）を発信した。さらに、11月3日午前7時39分（同）ころ、北朝鮮の西岸から弾道ミサイルが発射され、再びJアラートが発信された。ただ、このミサイルは日本列島を越えず、日本海上空でレーダーから消失した。
11月18日には、北朝鮮の平壌郊外から大陸間弾道ミサイル（ICBM）の「火星17号」が発射された。飛行距離約1000キロ、最高高度約6000キロと推定されるロフテッド軌道（通常よりも高い角度で打ち上げ、飛距離を抑える発射方法）で、北海道の渡島大島の西約200キロの日本のEEZ内に着弾した。北朝鮮は昨年、巡航ミサイルを含めて35回、少なくとも69発のミサイルを発射している。
このようにミサイルの脅威が高まるなか、日本国民の生命・財産を守る仕組みとして設けられているのが国民保護法である。そこで本稿では、同法の制定背景を振り返りながら、その体制や運用状況を確認し、有事における国民保護の実効性について考察したい。
頻発するテロや武力攻撃に法制面から対処
国民保護法が制定された背景には、近年相次ぐテロや外部からの武力攻撃がある。2001年9月11日、米国で同時多発テロが発生し、同年12月22日には日本の九州南西海域で武装不審船（北朝鮮の工作船）事案が発生した。これらを契機に、国家の緊急事態に対処し得る体制整備が必要だという機運が盛り上がり、03年6月、武力攻撃事態対処関連法が成立した。翌04年6月には、国民保護法を初めとする有事法制関連法案が成立している。
国民保護法は、（1）武力攻撃から国民の生命、身体および財産を保護し、武力攻撃が国民生活および国民の経済に与える影響を最小とするため、（2）国、都道府県および市町村の役割分担を決め、（3）関連する指定公共機関の支援要領など国民保護のための措置の実施体制を定めたものだ。総務省（消防庁）は、同法において、政府と地方公共団体との窓口として、消防に関する措置について指示するなどの業務を行うこととされている。
図1右側は、有事における各種事態の類型と事態例を示したものだ。まず、想定される事態を「武力攻撃事態」と、それに準ずる「緊急対処事態」に大別し、前者については、（1）着上陸侵攻、（2）ゲリラ・特殊部隊による攻撃、（3）弾道ミサイル攻撃、（4）航空機による攻撃――に分類している。後者は、「攻撃対象施設等による分類」と「攻撃手段による分類」で整理している。
携帯電話にも警報が着信
国民保護法では、国、都道府県、市町村の対策本部、指定公共機関等が担うべき、「避難」「救援」「武力攻撃災害への対処」に関する事項が定められている（図2）。
その具体的措置の一つがJアラートである。Jアラートは、弾道ミサイル攻撃、緊急地震速報、津波警報、気象警報などの緊急情報を、人工衛星と地上回線を通じて全国の都道府県、市町村等に送信し、市町村の防災行政無線等を自動起動することで、人手を介さず瞬時に住民等に緊急情報を伝達するシステムだ。
緊急情報のうち、弾道ミサイル攻撃など国民保護に関する情報は内閣官房から、緊急地震速報、津波警報、気象警報など防災気象情報については気象庁から発出され、消防庁の送信設備を経由して、全国の都道府県、市町村に送信される。現在では、地方公共団体経由による情報伝達とは別に、国から携帯電話会社に配信したJアラート情報を個々の携帯電話利用者にメールで伝達するルートも整備されている（図3）。
具体的に、Jアラートによる緊急情報の発出フローを見てみよう。弾道ミサイルが発射された場合、まずミサイル発射情報と避難の呼びかけがなされる。そして、ミサイルの落下場所あるいは飛行経路に関する情報が流れ、日本に落下すると判断された場合、避難の呼びかけが再度行われ、避難場所のほか、ミサイルが通過した場合あるいは領域外に落下した場合の情報が流れる。実際に日本に落下した場合、追加情報が伝達される仕組みだ（図4）。
図5は、武力攻撃等に関する情報の通報例で、弾道ミサイル攻撃、航空攻撃、ゲリラ攻撃、大規模テロといった情報が発出される。気象に関する情報については、図6のような内容となる。
「危機感の薄さ」に危機感
このように整備されているJアラートだが、実効性には疑問もある。2017年8月29日と9月15日、比較的短い期間でJアラートが続けて発信されたことを受け、内閣府がアンケート調査を行った。それによると、Jアラートでミサイル発射を知った第一印象として、「漠然とした不安を感じた」との回答が、8月29日は約60％、9月15日は50％台後半に上った。「身の危険や恐怖を感じた」と回答した人は、それぞれ約30％、20％台半ばだった。
ただ、Jアラートの情報を知った後、「実際に避難した」と回答した割合は、8月の場合は約13％、9月は約16％にとどまった。「時間がなく避難しなかった」と回答した人は、8月の場合は約19％、9月の場合は21％台半ば。警報が鳴っても「どうしたらいいのか分からない」という回答が、8月は31％台、9月は19％だった。いずれにしても、Jアラートが鳴っても実際に避難しなかった割合が両日とも8割超を占める。信頼していないのか、諦めているのか、いろいろな心情があるだろうが、せっかくJアラートを発信しても、多くの住民がそれに見合った行動をとっていない。
Jアラート自体の信頼性が揺らぐ事案も発生している。5年ぶりに発出された2022年10月4日の事案では、ミサイル発射情報が誤って東京都の島嶼（とうしょ）部に発出された。磯崎仁彦官房副長官は、過去の訓練で東京都島嶼部に発出した際の記録が消去されず、そのまま残ってしまったと釈明し、システムの不具合を改修した。また、北海道、青森の6市町では、防災行政無線などに不具合が発生した。これも原因を究明し、6市町含め全国の自治体を点検している。さらに、配信設定の誤りで、「楽天モバイル」の利用者に情報が届かなった。その後、消防庁が設定の誤りを修正した。
11月3日の事案では、上空通過の可能性があるものを探知したため、その時点でJアラートを発信したが、その後、通過していなかったと訂正された。松野博一官房長官は、「関係省庁が連携し、システム改修も含めた改善策を検討している」と述べている。
一連の問題に対し、自民党の小野寺五典安全保障調査会長は、「Jアラートの発信に関し、疑念の払拭がミサイル防衛への国民の信頼に資する。防衛力の抜本的な強化を話し合う中で、ミサイル防衛を巡る混乱が続くと、国民の理解は得られない」と、苦言を呈した。
目立つ訓練の「温度差」
国民保護法では、政府と自治体が連携して、国民保護訓練を行う旨の規定がある。ただ、内閣官房による国民保護訓練の実施状況調査（図7）を見ると、大半の道府県は2005～21年度までに4、5回しか訓練を実施していない。21年度の訓練内容はテロ対策が目立ち、武力攻撃事態を想定した訓練は高知・山口・愛媛のみ。参加人数は数十人から数百人と小規模だ。また、21年度末までに弾道ミサイル発射を想定した住民避難訓練を実施した都道府県は25で、全国の約半分にとどまる。各自治体で訓練に対する温度差がかなりあると言えるだろう。
一方で、訓練に積極的な自治体も出始めている。台湾有事を想定した与那国町での国民保護訓練がその一例で、沖縄初の国民保護訓練ともなった。与那国町が独自に定めた国民保護計画の下、昨年11月30日、政府、沖縄県、与那国町の3者で「ミサイルが発射され、Jアラートが鳴った」という想定に基づく訓練を実施した。避難誘導の手順、警察消防の役割分担、町役場の問い合わせへの回答など実践的な訓練ができたようだ。8月4日に中国のミサイルが与那国島近傍のEEZに撃ち込まれた状況を考えると、訓練の必要性は十分理解できる。
核シェルターの整備が抑止力につながる
このように、ミサイル発射時の対応体制や訓練状況には課題も残っている。では、最悪の事態の備えとなる「シェルター」の設置状況はどうなっているのだろうか。シェルターの中でも核攻撃に耐えられる構造のものを「核シェルター」というが、NPO法人の日本核シェルター協会が、2014年に各国の人口当たりの核シェルター普及率の調査結果を発表している。これによると、スイス、イスラエルが100％、ノルウェー98％、米国82％、ロシア78％と高い比率を示す一方、日本はわずか0.02％だ。
例えば米国で販売されている核シェルターの中には、地下何層にもなるトンネル構造のものがある。数週間程度シェルターの中で生存できるように発電機などの設備があり、爆風や放射性物質、生物・化学兵器から身を守ることができる。また、スウェーデンのムスコ海軍基地は、地上はドック、地下は何層にもなっており、工場、資材置き場、駐車場のほか、オフィスがある。核攻撃にも耐えられる構造になっているという。
日本における有事の避難施設数については国会でも取り上げられた。昨年、参議院予算委員会で参政党の神谷宗幣議員が「日本における避難施設数、コンクリート造り等で堅牢な避難建物はどのぐらいあるか」と質問し、政府は、避難施設自体は9万4125施設、堅牢な建物は5万1994施設あると回答した。
例えば、東京都は国民保護法に基づき、昨年5月に地下駅舎105施設、地下道4施設を緊急一時避難施設に指定した。同様に大阪では、大阪メトロ全133駅のうち108駅の地下駅舎が避難施設に指定されている。今後は、自治体や企業の間で、備蓄・誘導・医療支援など施設の維持管理や、運営面の役割分担について検討や協議が必要になるだろう。もっとも東京都の説明では、「緊急一時避難施設」とは、「ミサイル攻撃等の爆風などから直接の被害を軽減するための一時的（1～2時間程度）な避難施設」とされており、先に挙げた米国の核シェルターのような、より強固で長期滞在を想定したものではない。
昨年10月17日の衆議院予算委員会で、立憲民主党の岡田克也幹事長は、核シェルターの整備に関し「国の中枢機能はきちんと維持されなくてはならない。しっかり議論すべきだ」と要求した。これに対して岸田文雄首相は、「現実的な対策を講じていく必要があるという問題意識は持っている。諸外国の調査を行うなどし、必要な機能や課題などについて検討を進める」と核シェルターの整備を検討する考えを示した。
また、岸田首相は昨年12月に改定された国家安全保障戦略など防衛3文書に触れ、「避難施設の確保を含む国民保護のあり方は議論しなければいけない重要な課題だ」と強調した。政府は、今般の防衛3文書改定に当たり、昨年1月から有識者との意見交換を行っている。その議論要旨には、国民保護関連の問題意識として、効果的・効率的な住民避難や、民間の輸送力確保の必要性が記載された。そして、ロシアによるウクライナ侵攻の教訓を踏まえ、有事の際のシェルターの必要性、特にシェルターの役割の重要性や、日本のシェルター整備の課題について検討することを提言している。
自民党の石破茂元防衛大臣の主張は、「核シェルターは抑止力になる」というものだ。攻撃しても1人も犠牲が出ないような体制を整え、相手に攻撃を断念させることを「拒否的抑止力」と言うが、石破氏は、そうした体制整備が立法府の仕事だと主張している。日本周辺には、ロシア、中国、北朝鮮という核兵器を保有する専制主義国家があるが、日本で核シェルターの整備が進めば、核攻撃の意欲をくじくことができる。現状の国民保護法の運用は十分とは言えない。「検討」や「議論」の段階ではなく、一刻も早く核シェルターの整備を進めていくべきだ。
写真：ロイター/アフロ
